Soll die Schweiz zur Erfüllung ihrer internationalen Verpflichtungen in Sachen Klimaschutz vor allem im Inland Anstrengungen unternehmen? Oder lieber auf Klimaschutzmassnahmen im Ausland setzen? Welche Rolle spielt der Handel mit Emissionsrechten unter energieintensiven Unternehmen? Experten geben Antworten.
Verfasst von Leonid Leiva
Die globale Erwärmung schreitet ungebremst voran, und gemäss dem jüngsten Bericht des Weltklimarats (Intergovernmental Panel on Climate Change IPCC) geht uns die Zeit für eine Kehrtwende allmählich aus. Mit dem Pariser Übereinkommen von 2015 will die internationale Staatengemeinschaft Gegensteuer geben. Die Emissionen von klimawirksamen Treibhausgasen sollen drastisch gesenkt werden, um die Erwärmung gegenüber der vorindustriellen Zeit auf unter 2 °C zu beschränken.
Die Schweiz hat sich im Rahmen des Pariser Abkommens zu einer Halbierung ihrer Emissionen bis 2030 gegenüber dem Wert von 1990 verpflichtet.
Gemäss Vorschlag des UVEK sollten diese Reduktionen zu 60 % im Inland und zu 40 % im Ausland erfolgen. Doch nun hat der Nationalrat die Inlandquote und damit auch das neue CO2-Gesetz gekippt. Das Klima, so das Argument der Gegner eines verbindlichen Inlandziels, kenne keine Landesgrenzen. Es sei daher egal, wo die Emissionen gesenkt werden. Aber was bedeutet es, wenn die Schweiz innerhalb der Landesgrenzen keine Reduktionsziele festlegt? Wie kann dann trotzdem die Schweizer Klimapolitik umgesetzt werden? Werden dann alle Emissionsreduktionen im Ausland stattfinden?
Anna Stünzi, Forscherin am Lehrstuhl für Ressourcenökonomie am CER-ETH Center of Economic Research der ETH Zürich, zeigt sich enttäuscht vom Nationalrat. «Dieser Entscheid ist kein gutes Signal gegen aussen», sagt Stünzi. Sie bedauert, dass die grosse Kammer des Parlaments damit nicht nur dem bisher sehr guten internationalen Ruf der Schweiz im Bereich Klimaschutz schadet, sondern auch die Chance verpasst, hierzulande die Weichen zu stellen für eine klimagerechte Transformation der Wirtschaft. Auch Florian Egli, Vizepräsident des Thinktanks foraus kritisiert den Entscheid des Nationalrats. «Man sieht von der weltweiten Logik des Pariser Abkommens ab, das vorsieht, dass bis 2050 alle Länder ihre Emissionen auf Null senken müssen», sagt Egli. «Indem die Schweiz sich jetzt weigert, Reduktionsziele im Inland zu definieren, schiebt sie nur das Problem auf», fügt Egli hinzu. Für Ralph Winkler, Professor für Ökonomie an der Universität Bern und am Oeschger-Zentrum für Klimaforschung ist die Streichung des Inlandziels durch den Nationalrat nicht pauschal als gut oder schlecht zu werten. Inlandsemissionen seien sowieso eine Scheingrösse. Winkler weist drauf hin, dass im Fall der Schweiz mehr als die Hälfte der tatsächlichen Emissionen im Ausland entsteht – durch die Produktion und den Transport von Importgütern. Ausserdem könne eine wirksame Klimapolitik anders aussehen, etwa durch Technologie-Regulierung. Für Winkler gilt es vor allem, diejenigen Schlüsseltechnologien zu adressieren, die den Wandel hin zur CO2-freien Zukunft ausbremsen. «Wenn sich die Schweiz zum Beispiel vornimmt, in den kommenden Jahrzehnten vom Verbrennungsmotor wegzukommen, wäre das möglicherwiese ebenso zielführend. Dann braucht es keine CO2-Quoten im Inland.»
Bedeutet das Wegfallen von Inlandzielen denn auch, dass die Schweiz im Inland gar keine CO2-Reduktionen erzielen wird? Ralph Winkler:
Emissionsverminderungen im Inland werden sich so oder so durch die fortwährende technologische Entwicklung ergeben. Allerdings wird die Geschwindigkeit dieser Entwicklung sehr stark von den politischen Rahmenbedingungen mitbestimmt.
Florian Egli sieht in der zunehmenden Wettbewerbsfähigkeit klimaschonender Technologien einen Motor für weitere Emissionsreduktionen im Inland. Indem die Preise für umweltfreundliche Technik sinken, nimmt ihre Verbreitung zu, was zu weniger CO2-Ausstoss führt. Egli hält die CO2-Reduktionen im Ausland grundsätzlich für eine sinnvolle Ergänzung zu den Inlandreduktionen. Er ist überzeugt: «Ohne die Möglichkeit, Klimaschutz auch im Ausland zu betreiben, hätte sich die Schweiz wesentlich weniger ambitionierte Ziele gesetzt». Ganz auf Zielvorgaben im Inland zu verzichten, bezeichnet er jedoch als die falsche Politik.
Mechanismen, um die im Inland verfehlten Klimaziele durch Massnahmen im Ausland auszugleichen, gibt es spätestens seit dem Kyoto-Protokoll von 1997. Den Kyoto-Vertragsstaaten blieb weitgehend überlassen, wo sie zur Erreichung ihrer Klimaziele ansetzen wollten. Falls die Reduktionsziele innerhalb der Staatsgrenzen verfehlt wurden, konnte dies mit dem Erwerb von Emissionszertifikaten, also durch die finanzielle Unterstützung von Klimaschutzprojekten im Ausland, kompensiert werden.
Dafür wurden Flexibilitätsmechanismen wie der Clean Development Mechanism (CDM) und die Joint Implementation (JI) geschaffen. JI-Projekte werden vor allem in Schwellenländern Osteuropas durchgeführt, während der CDM für Projekte in Entwicklungsländern ausgelegt ist.
Befürworter von Auslandkompensationen führen die Kosteneffizienz als deren Hauptstärke an. Wenn etwa Schweizer Unternehmen Klimaschutzprojekte im Ausland mitfinanzieren, tragen sie damit zur Bekämpfung des Klimawandels bei und tun dies auch noch zu tieferen Kosten, als wenn die gleiche Reduktion hierzulande erzielt werden würde.
Die Auslandkompensationen ernten aber auch immer wieder Kritik. Ein Dokument von WWF Schweiz identifizierte eine Reihe von Mängeln an den vermeintlichen Klimaschutzprojekten und tadelte die Kompensationen im Ausland als «zu teuer, zu unsicher oder de facto wirkungslos». Viele der Projekte, so die Umweltschutzorganisation, führten zu gar keinen Reduktionen bzw. zu weniger Reduktionen als deklariert. Zudem sei die erforderliche Zusätzlichkeit oder Additionalität oftmals nicht gegeben. Ein Auslandprojekt darf nämlich nur als Ausgleich zum verfehlten Inlandziel gezählt werden, wenn es erst durch die geleisteten Finanzierungsbeiträge zustande gekommen ist. Projekte, die auch ohne Finanzhilfe umgesetzt worden wären, erfüllen die Anforderung der Zusätzlichkeit nicht. «Das ist zunehmend bei Projekten zum Ausbau von erneuerbaren Energien der Fall, weil die Stromproduktion aus Wind oder Photovoltaik immer wettbewerbsfähiger wird und somit oftmals auch ohne Finanzhilfen profitable Geschäfte darstellen», sagt Egli, der zurzeit am Lehrstuhl für Energiepolitik der ETH Zürich zum Thema Finanzierung von erneuerbaren Energien doktoriert.
Ein weiterer Kritikpunkt der Gegner von Auslandkompensationen ist das Problem der doppelten Zählung. Wenn beispielsweise ein afrikanisches oder asiatisches Land Klimazertifikate zur Finanzierung eines Klimaschutzvorhabens verkauft, darf es sich die vermiedenen Emissionen nicht selbst anrechnen. Denn die Reduktion ist bereits dem Land zuerkannt worden, das die Zertifikate gekauft hat. Diese Doppelzählung war im Rahmen des Kyoto-Protokolls bei CDM-Projekten ausgeschlossen, weil Entwicklungsländer keine eigenen Reduktionsverpflichtungen eingehen mussten. Sie mussten also keine eigenen Emissionskonten führen. Anders bei JI-Projekten: Hier sind die Schwellenländer wie Russland oder Ukraine, in denen viele der Projekte umgesetzt werden, gemäss Kyoto-Protokoll ebenfalls zu Emissionsverminderungen verpflichtet. Die Chance, dass Emissionsreduktionen doppelt gezählt werden, besteht und wird laut einer Studie tatsächlich zur Realität.
Mit dem Übergang vom Kyoto Protokoll zum Pariser Klimaabkommen werden die Probleme der Auslandkompensation verschärft. Denn neu sind praktisch alle Länder der Welt zu Emissionssenkungen verpflichtet. Doppelzählungen könnten jetzt also häufiger auftreten. Anna Stünzi von der ETH Zürich merkt an in diesem Zusammenhang, dass es zurzeit kein transparentes Register gebe, wo man sehen könne, welche Emissionsreduktionen wem angerechnet worden seien. Schwierig zu lösen bleibt also nach wie vor die Frage der Zusätzlichkeit. «Bei kleinen Projekten, die zum Beispiel die Landnutzung durch Bauern verbessern, ist die Additionalität vielleicht leichter nachvollziehbar. Aber bei grösseren Projekten mit Beteiligung von Staaten, etwa beim Bau grosser Kraftwerke, erweist sich der Nachweis, dass Finanzierungsbeiträge von aussen die Umsetzung erst ermöglichen, als äusserst schwierig. Hier Transparenz herzustellen, ist nicht einfach», sagt Egli. Auch für Winkler war der CDM mehr Entwicklungshilfe als Klimapolitik. Man habe zwar Technologien in Entwicklungsländer transferiert, aber für den Klimaschutz seien die meisten Projekte von geringer Wirkung gewesen.
Ein weiteres Instrument der Flexibilisierung ist der Emissionshandel innerhalb eines Staates oder einer Region. Die EU betreibt das älteste und weltweit grösste Emissionshandelssystem, kurz als EU-EHS bekannt. Das EU-EHS befindet sich gerade in seiner dritten Umsetzungsperiode, die 2020 endet. Die vierte Periode wird sich von 2021 bis 2030 erstrecken.
Das System funktioniert nach dem Prinzip von «cap and trade» (Begrenzen und Handeln). Das heisst, die CO2-Emissionen in einem bestimmten Zeitraum unterliegen einer Obergrenze, dementsprechend wird eine begrenzte Anzahl von Emissionszertifikaten (jedes Zertifikat entspricht dem Recht, eine Tonne CO2 auszustossen) auf den Markt gebracht. Die Anzahl Zertifikate im System wird jedes Jahr verringert, im Einklang mit der politischen Zielsetzung, die Emissionen schrittweise zu senken. Die vom Handelssystem regulierten Unternehmen können die Zertifikate bei Versteigerungen erwerben. Zertifikate können aber auch kostenlos den Unternehmen zugeteilt werden, was die Politik als Massnahme zum Schutz vor dem Verlust internationaler Wettbewerbsfähigkeit begründet. Seit 2013 ist die Versteigerung aber die Standardmethode für den Zugang zu Zertifikaten im EU-EHS. Bis 2020 erwartet die EU, dass die Hälfte aller Zertifikate bei Versteigerungen den Besitzer wechselt.
Aber auch dieses System wird vielfach als wirkungslos angeprangert, weil der Preis pro Tonne CO2 seit der Errichtung des EU-EHS viel zu tief liegt. Ralph Winkler sieht den Grund dafür in den pessimistischen Annahmen von Entscheidungsträgern, die von Anfang an die Kosten der Dekarbonisierung überschätzt haben. Die Realität habe gezeigt, dass die Reduktion der CO2-Emissionen volkswirtschaftlich viel preisgünstiger erzielt werden konnte, nicht zuletzt dank der raschen technologischen Entwicklung und dem damit zusammenhängenden Abwärtstrend in den Preisen von sauberen Technologien wie der Photovoltaik. Andere unvorhersehbare Entwicklungen wie die Finanzkrise von 2008 und der darauffolgende Wirtschaftsabschwung haben ebenfalls die Nachfrage nach CO2-Zertifikaten geschwächt, da die Produktion vieler energieintensiver Güter und somit auch die CO2-Emissionen zurückgingen. All dies führte zu einem Überangebot an Emissionszertifikaten. Die Folge war, dass der Preis für eine Tonne CO2 in den letzten 5 Jahren oft nur rund 5 Euro betrug. Dabei schätzt die OECD, dass die realen Kosten, die der Ausstoss einer Tonne CO2 durch Umweltschäden verursacht, zwischen 30 und 100 Euro liegen.
Nach der Ankündigung der EU, ab 2019 überschüssige Zertifikate sukzessive aus dem Handel zu nehmen, hat die Nachfrage nach den Emissionsrechten sprunghaft zugenommen. Im vergangenen Jahr ist der Preis der CO2-Zertifikate zwar rasant angestiegen, aber noch schwankt es zwischen 15 und 25 Euro, also unterhalb des von der OECD berechneten Minimums.
CO2-intensive Schweizer Unternehmen nehmen auch an einem nationalen Emissionshandelssystem teil, das bald mit jenem der EU verknüpft werden soll. Das Schweizer System vereint jedoch lediglich 54 Produktionsanlagen, die für knapp 10 % der inländischen Emissionen verantwortlich sind.
Stünzi, Egli und Winkler sind sich deshalb einig, dass dieses System nur eine marginale Rolle in der Schweizer Klimapolitik spielt. Der CO2-Preis hat zudem auch im nationalen Emissionshandel aufgrund des Überangebots an Zertifikaten seit Jahren zu tief gelegen.
Mit der Aufnahme ins EU-EHS werden die am nationalen Emissionshandel beteiligten Schweizer Unternehmen neu auf einen grösseren Markt zugreifen können. Das Emissionshandelssystem der EU ist im Gegensatz zu seinem Schweizer Pendant recht umfangreich: Es umfasst über 14’000 Produktionsbetriebe von rund 8000 Unternehmen, die für mehr als 40 % der EU-Emissionen verantwortlich sind. Doch selbst nach der Verknüpfung wird das Schweizer Emissionshandelssystem laut Egli nur einen geringfügigen Beitrag zur Erreichung der Schweizer Klimaziele leisten können. Als positiv bewertet Stünzi, dass der EU-Emissionshandel ambitioniertere Ziele verfolgt. In der Tat hat die EU bereits Massnahmen angekündigt, um in Zukunft das Überangebot an Zertifikaten und die damit einhergehenden Preisschwankungen einzudämmen. Durch die Verknüpfung mit dem EU-EHS ist bei den aktuellen Preisen die Tonne CO2 für Unternehmen im Schweizer Handelssystem vorerst teurer geworden, was Egli begrüsst.
Mit dem Beitritt der Schweiz zum EU-EHS sind aber laut Winkler noch nicht alle Effizienzpotenziale ausgeschöpft. «Eigentlich sollte das EU-Handelssystem eines Tages eine Verknüpfung mit seinem Pendant in China vollziehen. Das würde die Effizienz erhöhen, indem die Chancen erhöht werden, die CO2-Emissionen dort zu senken, wo es am kostengünstigsten ist», sagt der Berner Professor. Man müsse allerdings auch ein gutes Monitoring der gehandelten Zertifikate sicherstellen. China testet in der Tat gegenwärtig in 7 regionalen Pilotprojekten die Einführung eines nationalen Emissionshandelssystems. Der landesweite Start hat sich jedoch verzögert, weil die chinesische Regierung die nötige Infrastruktur noch als mangelhaft erachtet.
«Doch die Zeit drängt», gibt Stünzi zu bedenken. Die ETH-Forscherin regt darum an, dass auch andere Massnahmen diskutiert werden sollten, die ihres Erachtens vermutlich schneller zum Erfolg führen würden:
Um die Renovationsrate bei Gebäuden und damit deren Klimaverträglichkeit zu erhöhen, könnten heutige Standards beispielsweise den Neu-Einbau von klimaschädlichen Heizsystemen verhindern.
Florian Egli sieht ebenfalls dringenden Handlungsbedarf für den Klimaschutz und plädiert für die Förderung neuartiger Lösungen, die schon heute in der Schweiz entwickelt werden: Es gehe nicht nur darum, CO2-arme oder klimaneutrale Technologien zu fördern, also jene, die den CO2-Ausstoss mindern oder ganz beseitigen. Auch sogenannte Negativemissionen-Technologien seien für den Klimaschutz notwendig. Technologien also, die das CO2 aus der Atmosphäre entfernen, wie jene des Schweizer Start-ups Climeworks. Egli schlägt vor, Firmen, die Verfahren zum CO2-Entzug entwickeln, einen festen Preis pro Tonne CO2 zu garantieren. «Wenn wir es ernst meinen mit unseren internationalen Verpflichtungen aus dem Pariser Abkommen, können wir auf solche Technologien nicht verzichten.»
Als Mitarbeiter der Faktor Journalisten (bis Januar 2019 ) verfasste Leonid Leiva zahlreiche Beiträge für Energie-Experten. Heute ist er Kommunikationsspezialist am IBM Forschungszentrum in Rüschlikon.
